När offentlig sektor behöver veta vad den faktiskt köper

Offentlig sektor köper varor och tjänster för mycket stora belopp varje år. Upphandlingsmyndigheten anger att de upphandlingspliktiga inköpen 2023 uppgick till 1 009 miljarder kronor. Det motsvarade 18,4 procent av BNP.

Siffran visar omfattningen av de offentliga inköpen. Men inköpen visar också vilka leverantörer kommuner, regioner och myndigheter är beroende av. De visar vilka varor och tjänster som används för att vård, omsorg, skola, transporter, IT, livsmedel och annan samhällsviktig verksamhet ska fungera.

I arbetet med försörjningsberedskap blir inköpen mer än en ekonomisk fråga. Försörjningsberedskap handlar om att samhället ska ha tillgång till varor och tjänster vid kriser, krigsfara och krig. Myndigheten för civilt försvar beskriver försörjningsberedskap som förmågan att både upprätthålla samhällsviktiga funktioner och förse befolkningen med varor och tjänster som krävs för liv och hälsa.

För beredskapen spelar det därför roll vad som köps, från vem, för vilken verksamhet och med vilka beroenden.

En rapport om inköpsdata

Upphandlingsmyndigheten har publicerat rapporten Nationell insamling av inköpsdata för försörjningsanalyser. Rapporten ingår i ett regeringsuppdrag där Myndigheten för civilt försvar ska förbereda nationella försörjningsanalyser. Upphandlingsmyndighetens del av uppdraget handlar om att analysera om data från inköpssystem och leverantörsreskontra kan användas som underlag för dessa analyser.

Med inköpsdata avses här uppgifter om köp: vem som har köpt något, vad som har köpts, från vilken leverantör och för vilket belopp. Leverantörsreskontra är ett register över leverantörsfakturor och betalningar. Det är inte ett enskilt dokument, utan ett ekonomiskt system där spår av inköp finns.

Rapporten utgår från en konkret fråga. Kan uppgifter som redan finns hos offentliga organisationer användas för att förstå försörjning och beroenden på nationell nivå?

Från faktura till beredskap

Ett inköp kan se enkelt ut i efterhand: en vara eller tjänst köps, en faktura betalas och ett avtal finns någonstans i organisationen. Men om uppgifterna ska användas i en försörjningsanalys behöver mer gå att följa.

Det kan behöva framgå vilken verksamhet inköpet hör till, vilken leverantör som används, vilken typ av vara eller tjänst det gäller och om inköpet hänger ihop med ett avtal eller en upphandling. Det kan också behöva gå att se om flera verksamheter är beroende av samma leverantör eller samma typ av produkt.

Statskontoret beskriver i ett annat sammanhang att insamlade inköpsvärden inledningsvis bör kunna visa vem som köper vad, av vem och för hur mycket. På längre sikt nämns även kontraktsnummer som en uppgift som kan läggas till.

Där ligger en del av problemet. För att inköp ska kunna användas som underlag räcker det inte att pengarna är bokförda. Uppgifterna behöver också kunna kopplas ihop.

När uppgifter finns men ändå är svåra att använda

En vanlig svårighet i offentliga material är att uppgifter kan finnas, men ligga utspridda. Några uppgifter finns i ekonomisystemet, andra i avtal, upphandlingsdokument, e-handelssystem eller fakturor.

Det betyder inte att uppgifterna saknas. Men det betyder att de inte alltid är lätta att följa.

Ett exempel är skillnaden mellan en faktura och ett avtal. Fakturan kan visa att en betalning har gjorts till en leverantör. Avtalet kan visa villkoren. Upphandlingen kan visa hur leverantören valdes. En beställning kan visa vad verksamheten behövde. Om de delarna inte går att koppla ihop blir det svårare att förstå vad inköpet faktiskt visar.

Det handlar inte bara om teknik, utan också om hur uppgifter kan kopplas samman.

Kommuner och regioner berörs

Myndigheten för civilt försvar skriver att kommuners och regioners förmåga att bedriva verksamhet är viktig vid fredstida kriser, höjd beredskap och krig.

Då kommer inköpsfrågan nära verksamheten. En region behöver kunna bedriva vård. En kommun behöver kunna upprätthålla omsorg, vatten, måltider, transporter och annan grundläggande verksamhet. Bakom detta finns leverantörer, avtal, varor, tjänster och betalningsflöden.

Om en organisation ska förstå sin egen försörjningsförmåga behöver den därför kunna följa mer än en budgetrad. Den behöver kunna se vilka inköp som bär upp verksamheten.

Vad de öppna underlagen visar

Av underlagen framgår att offentliga inköp uppgår till mycket stora belopp och att inköpsdata ses som möjlig grund för nationella försörjningsanalyser. Upphandlingsmyndighetens rapport pekar särskilt på data från inköpssystem och leverantörsreskontra.

Inköpsdata kan visa volymer, leverantörer och beroenden. Den kan också ge underlag för att se vilka varor och tjänster som återkommer i olika delar av offentlig verksamhet.

Vad som inte framgår

De öppna underlagen visar däremot inte hur fullständig eller användbar inköpsdata är hos varje enskild myndighet, kommun eller region. Det framgår inte heller i vilken utsträckning fakturor, avtal, upphandlingar och beställningar går att koppla ihop i praktiken hos varje organisation.

Att en typ av uppgift kan vara användbar betyder inte att uppgiften redan är ordnad på ett sätt som gör den lätt att använda. För att kunna göra en försörjningsanalys behöver materialet vara tillräckligt strukturerat. Det behöver också gå att förstå vad uppgifterna visar och vad de inte visar.

Dokument och data hör ihop

Dokument och data behöver kunna kopplas ihop.

En faktura är data i ett ekonomisystem, men den är också ett spår av ett beslut, en beställning eller ett avtal. Ett avtal är en handling, men det kan också vara nyckeln till att förstå varför en viss betalning finns. En upphandling är ett ärende, men den kan också vara början på en leverantörskedja som fortsätter under flera år.

När materialet ska användas för uppföljning, beredskap eller analys behöver kedjan gå att följa.

Frågorna är ganska enkla. Vad finns? Varifrån kommer uppgiften? Vad hör ihop? Vilka datum spelar roll? Vilka bilagor, avtal eller underlag saknas? Vad går faktiskt att säga utifrån materialet?

Vad detta betyder för dokumentarbetet

Offentlig sektor köper för mycket stora belopp. De öppna underlagen visar också att inköp och upphandling har betydelse i arbetet med försörjningsberedskap.

Men uppgifterna behöver gå att följa. Det gäller både dokument och data.

Det praktiska arbetet börjar med att ordna materialet så att det går att se vad handlingarna och uppgifterna faktiskt visar.

Källor och referenser

• Upphandlingsmyndigheten – Upphandlingspliktiga inköp för 1 009 miljarder kronor
• Upphandlingsmyndigheten – Nationell insamling av inköpsdata för försörjningsanalyser
• Myndigheten för civilt försvar – Försörjningsberedskap
• Myndigheten för civilt försvar – Upphandla till samhällsviktig verksamhet
• Myndigheten för civilt försvar – Avtala om beredskap
• Statskontoret – Lämna förslag om en nationell upphandlingsdatabas och en analysfunktion för inköps- och upphandlingsdata

Kontakt: klarfakta@proton.me